Приложение к Постановлению от 23.03.2011 г № 447 Программа
Программа местной администрации городского округа нальчик по повышению эффективности бюджетных расходов на 2011 год
Программа местной администрации городского округа Нальчик по повышению эффективности бюджетных расходов на 2011 год (далее - Программа) разработана в соответствии с Распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2010 года N 1101-р и Распоряжением Правительства Кабардино-Балкарской Республики от 3 декабря 2010 года N 513-рп.
I.Необходимость разработки и реализации программы
В 2000 году вступил в силу Бюджетный кодекс Российской Федерации, который определил основные подходы к организации бюджетного процесса для всех уровней бюджетной системы Российской Федерации. В нем постепенно нашли отражение различные инструменты, обеспечивающие реализацию программ бюджетных реформ.
Результатом данных реформ стало формирование в городском округе Нальчик современной системы управления муниципальными финансами путем:
а) организации бюджетного процесса исходя из принципа безусловного исполнения действующих расходных обязательств;
б) эффективного учета и предварительного контроля в процессе исполнения расходных обязательств городского округа Нальчик, управления единым счетом местного бюджета, формирования достоверной и прозрачной бюджетной отчетности;
в) установления механизма сбережения средств местного бюджета посредством эффективного механизма привлечения и погашения долговых обязательств по местному бюджету, направленного на повышение устойчивости бюджетной системы городского округа Нальчик;
г) поэтапного внедрения инструментов бюджетирования, ориентированного на результаты (приоритетных национальных проектов, республиканских целевых программ, муниципальных целевых программ);
д) установления правил и процедур размещения заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд и придания этому процессу публичности.
В сфере управления муниципальными финансами сохраняются следующие системные недостатки и нерешенные проблемы:
а) стратегическое планирование остается слабо увязанным с бюджетным планированием;
б) сохраняются условия и стимулы для неоправданного увеличения бюджетных расходов, не созданы условия для мотивации органов местного самоуправления, а также бюджетных учреждений в повышении эффективности бюджетных расходов и своей деятельности в целом;
в) планирование программных и непрограммных расходов, а также капитальных и текущих расходов (за исключением муниципальных целевых программ) методологически не взаимоувязано;
г) формальным и недостаточно увязанным с бюджетным процессом остается применение инструментов бюджетирования, ориентированного на результаты (не планируются расходы в разрезе ведомственных целевых программ);
д) продолжает расти бюджетная сеть (перевод бюджетных учреждений в автономные учреждения в городском округе Нальчик не состоялся);
е) не внедрены муниципальные задания.
Необходимость достижения долгосрочных целей социально-экономического развития городского округа Нальчик в условиях адаптации бюджетной системы Российской Федерации в целом к замедлению темпов роста бюджетных доходов увеличивает актуальность разработки и реализации системы мер по повышению эффективности деятельности участников бюджетного процесса, а также по модернизации управления финансами городского округа Нальчик.
II.Цели и задачи программы
Цель Программы - создание условий для эффективного выполнения муниципальных функций и обеспечения потребностей граждан и общества в муниципальных услугах, увеличения их доступности и качества, реализации долгосрочных приоритетов и целей социально-экономического развития.
Базовым условием реализации Программы является обеспечение долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы городского округа Нальчик.
Для достижения цели Программы необходимо создание механизмов, направленных на решение следующих основных задач:
а) создание условий для повышения эффективности деятельности главных распорядителей средств местного бюджета по обеспечению оказания муниципальных услуг;
б) создание механизмов стимулирования участников бюджетного процесса к повышению эффективности бюджетных расходов и проведению структурных реформ;
в) повышение прозрачности и подотчетности деятельности главных распорядителей средств местного бюджета, в том числе за счет внедрения требований к публичности показателей их деятельности.
Для решения указанных задач в 2011 году предлагается принять решения по следующим основным направлениям:
а) внедрение программно-целевых принципов организации деятельности органов местного самоуправления;
б) переход к утверждению "программного" бюджета;
в) развитие новых форм оказания и финансового обеспечения муниципальных услуг;
г) реформирование муниципального финансового контроля и развитие внутреннего контроля;
д) совершенствование инструментов управления и контроля на всех стадиях муниципальных закупок;
е) создание информационной среды и технологий для реализации управленческих решений и повышения действенности общественного контроля за деятельностью органов местного самоуправления.
Содержанию реформ по указанным направлениям посвящены соответствующие разделы Программы. Реализация предлагаемых мер создаст организационные и правовые предпосылки для повышения эффективности бюджетных расходов городского округа Нальчик.
III.Долгосрочная сбалансированность и устойчивость бюджетной системы городского округа Нальчик
Обеспечение долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы городского округа Нальчик является необходимым условием решения задач Программы.
Ухудшение условий функционирования экономики вследствие макроэкономической нестабильности неизбежно приводит к замедлению роста или, в особо неблагоприятных условиях, к снижению доходов бюджетов бюджетной системы, то есть к сокращению возможностей публично-правовых образований не только для достижения заявленных долгосрочных стратегических целей, но и для исполнения принятых публичных обязательств перед гражданами.
Вынужденный в условиях неопределенности бюджетных возможностей пересмотр нормативных правовых актов, отмена или перенос сроков реализации запланированных мероприятий (в том числе принятых программ), невыполнение (пересмотр) муниципальных контрактов приводит к снижению доверия граждан и бизнеса к органам местного самоуправления городского округа Нальчик не только как к субъекту политики, но и как к ответственному и надежному партнеру в гражданско-правовых отношениях.
Таким образом, для повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления городского округа Нальчик необходимо установление и соблюдение четко сформулированных принципов ответственной бюджетной политики, к которым относятся:
а) консервативность и надежность экономических прогнозов и предпосылок, положенных в основу бюджетного планирования;
б) формирование местного бюджета с учетом прогноза основных параметров социально-экономического развития городского округа Нальчик;
в) ограничение бюджетного дефицита и муниципального долга;
г) стабильность и предсказуемость налоговой политики;
д) недопустимость увязки в ходе исполнения бюджетов объемов расходов бюджетов с определенными доходными источниками;
е) планирование бюджетных ассигнований исходя из необходимости безусловного исполнения действующих расходных обязательств;
ж) принятие новых расходных обязательств при наличии четкой оценки необходимых для их исполнения бюджетных ассигнований на весь период исполнения;
з) принятие новых расходных обязательств с учетом сроков и механизмов их реализации;
и) соблюдение установленных бюджетных ограничений при принятии новых расходных обязательств, в том числе при условии и в пределах реструктуризации (сокращения) ранее принятых обязательств (в случае необходимости);
к) снижение (ликвидация) кредиторской задолженности бюджетных учреждений, систематический мониторинг ее состояния, повышение ответственности руководителей;
л) снижение финансовых затрат (покупка программного обеспечения каждым учреждением, обновление его, содержание бухгалтеров и программистов) бюджетных учреждений на ведение бухгалтерского, статистического, налогового и кадрового учета, составление отчетности путем централизации бухгалтерских служб;
м) повышение качества планирования бюджетных расходов с использованием специализированных программных средств.
Для дальнейшего внедрения указанных выше принципов на местном уровне планируется реализовать следующие основные меры:
а) уточнить форму и порядок ведения реестра расходных обязательств;
б) формализовать порядок и критерии инициирования и принятия решений по введению новых (увеличению действующих) расходных обязательств с усилением ответственности главных распорядителей средств местного бюджета за достоверность оценки их объемов и сроков исполнения;
в) усовершенствовать организацию и методологию прогнозирования кассового исполнения местного бюджета с установлением ответственности равных распорядителей средств местного бюджета за качество и соблюдение показателей кассового плана.
При этом на местном уровне должны быть созданы необходимые предпосылки для обеспечения стабильности местного бюджета городского округа Нальчик, а также создания устойчивых стимулов для структурных подразделений городского округа Нальчик.
Для этого, в частности, предлагается реализовать следующие меры:
- усилить действенность требований по зачислению налоговых доходов в местный бюджет городского округа Нальчик по месту деятельности предприятий, а также снизить негативные последствия использования трансфертного ценообразования с целью недопущения перемещения налоговой базы в другой регион;
- повысить использование потенциала имущественных налогов и земельного налога;
- организовать процесс исполнения местного бюджета городского округа Нальчик таким образом, чтобы иметь возможность использовать ликвидность счета бюджета в пределах общего остатка средств на едином счете бюджета, не создавая при этом кредиторской задолженности по обязательствам, источником финансового обеспечения которых являются целевые средства;
- повысить эффективность взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления при администрировании налогов и других платежей.
IV.Муниципальные программы как инструмент повышения эффективности бюджетных расходов
В качестве одного из инструментов повышения эффективности бюджетных расходов как составной части эффективности деятельности органов местного самоуправления предлагается принять программно-целевой принцип организации деятельности - планировать расходы в разрезе ведомственных и долгосрочных целевых программ.
Муниципальная программа городского округа Нальчик (далее - муниципальная программа) - документ, определяющий цель, задачи, результаты, основные направления и инструменты государственной политики, направленные на достижение целей и реализацию приоритетов, обеспечивающий реализацию в установленные сроки крупномасштабных мероприятий местного значения.
Общими принципами разработки и реализации муниципальных программ являются:
формирование муниципальных программ исходя из четко определенных долгосрочных целей социально-экономического развития и индикаторов их достижения;
определение структурного подразделения местной администрации городского округа Нальчик, отвечающего за реализацию муниципальной Программы (достижение конечных результатов);
установление для муниципальных программ, как правило, измеримых результатов двух типов: конечных результатов, характеризующих удовлетворение потребностей внешних потребителей, и непосредственных результатов, характеризующих объемы и качество оказания муниципальных услуг, прогнозируемых при заданных условиях;
охват муниципальными программами всех сфер деятельности органов местного самоуправления городского округа Нальчик и, как следствие, большей части бюджетных ассигнований, других материальных ресурсов, находящихся в их распоряжении, а также интеграция регулятивных (правоустанавливающих, правоприменительных и контрольных) и финансовых (бюджетных, налоговых, имущественных, кредитных, долговых и валютных) инструментов для достижения целей муниципальных программ;
проведение регулярной оценки результативности и эффективности реализации муниципальных программ, в том числе внешней экспертизы, оценки их вклада в решение вопросов модернизации и инновационного развития экономики с возможностью их корректировки или досрочного прекращения, а также установление ответственности должностных лиц в случае неэффективной реализации программ.
На муниципальном уровне система муниципальных программ должна формироваться исходя из целей и индикаторов прогноза социально-экономического развития городского округа Нальчик на 2011 - 2013 годы.
Для реализации изложенных подходов потребуется:
1) определить перечень муниципальных программ и организовать подготовку проектов муниципальных программ с отражением в них, в том числе следующих основных вопросов:
обоснование цели и задач программы, ее вклада в достижение (реализацию) долгосрочных целей (приоритетов) социально-экономического развития городского округа Нальчик;
анализ исходной ситуации, сложившихся и прогнозируемых тенденций, основных проблем в соответствующей сфере;
прогноз конечных результатов программы, характеризующих целевое состояние, изменение уровня и качества жизни населения, социальной сферы, экономики, государственных институтов, степени реализации других общественно значимых интересов и потребностей в соответствующей сфере;
перечень целевых индикаторов и показателей муниципальной программы с расшифровкой плановых значений по годам ее реализации;
сроки реализации муниципальной программы в целом, основные этапы и сроки ее реализации с указанием промежуточных показателей;
основные меры правового регулирования в соответствующей сфере, направленные на достижение цели и (или) конечных результатов программы, с обоснованием основных положений и сроков принятия проектов нормативных правовых актов, разрабатываемых на первом этапе ее реализации;
обоснование общего объема бюджетных ассигнований из местного бюджета по годам реализации муниципальной программы;
2) определить порядок планирования объемов бюджетных ассигнований местного бюджета на реализацию муниципальных программ на среднесрочный период с учетом необходимости его увязки с бюджетным процессом.
V.Переход к программной структуре расходов бюджетов
Внедрение программно-целевого принципа организации деятельности органов местного самоуправления городского округа Нальчик и необходимость создания условий для планирования бюджетных ассигнований по новым принципам требуют изменения порядка составления и утверждения бюджета.
В 2011 необходимо провести всю подготовительную работу по разработке и экспертизе проектов муниципальных программ, методических материалов, их практической апробации, адаптации программного обеспечения и т.д.
В частности, в составе материалов, представляемых в Совет местного самоуправления одновременно с проектом местного бюджета, целесообразно представлять приложение с распределением бюджетных ассигнований по муниципальным программам.
При этом предполагается, что в течение ближайших 2 - 3 бюджетных циклов будут действовать положения, позволяющие формировать программную структуру расходов местного бюджета в соответствии с проектами муниципальных программ, утвержденных в установленном местной администраций городского округа Нальчик порядке.
Программная структура с самого начала должна охватывать большую часть расходов местного бюджета.
Необходимо учитывать, что по мере развития программно-целевого принципа организации деятельности органов местного самоуправления будет возрастать необходимость расширения полномочий и ответственности главных распорядителей местного бюджета (ведомств), отвечающих за реализацию соответствующих программ.
Укрупнение структуры расходов позволит существенно сократить количество оснований для внесения изменений в сводную бюджетную роспись местного бюджета.
Внедрение принципов формирования программного бюджета предполагает сохранение и усиление роли существующих инструментов бюджетного планирования: реестра расходных обязательств, обоснований бюджетных ассигнований и др.
VI.Повышение эффективности предоставления муниципальных услуг
Существующая в городском округе Нальчик сеть муниципальных учреждений была сформирована в иных социально-экономических условиях и до сих пор функционирует в отрыве от современных подходов к развитию муниципального управления и принципов оптимальности и достаточности оказания муниципальных услуг. Перевод бюджетных учреждений в автономные учреждения в городском округе Нальчик не реализован. Расходы на содержание подведомственной бюджетной сети планируются, как правило, исходя не из объемов оказываемых ими услуг, а необходимости содержания существующих мощностей. Планирование бюджетных ассигнований осуществляется по большей части методом индексации существующих расходов, сохраняя их структуру в неизменном виде. В результате на первое место должен быть поставлен вопрос повышения качества муниципальных услуг и только потом оптимизация бюджетных расходов на их обеспечение.
Целями данного направления Программы являются:
повышение доступности и качества муниципальных услуг в сфере образования, здравоохранения, культуры, социального обеспечения и других социально значимых сферах;
привлечение и удержание в бюджетной сфере высокопрофессиональных кадров;
создание условий для оптимизации бюджетной сети;
развитие материально-технической базы муниципальных учреждений, в том числе за счет более активного привлечения средств из внебюджетных источников;
снижение неустановленных видов оплаты услуг муниципальных учреждений;
внедрение в деятельность муниципальных учреждений элементов конкурентных отношений.
Для достижения указанных целей необходимо решить 3 взаимосвязанные задачи:
совершенствование правового статуса муниципальных учреждений;
внедрение новых форм оказания и финансового обеспечения муниципальных услуг;
повышение открытости деятельности учреждений, оказывающих муниципальные услуги, для потребителей этих услуг.
Мероприятия по совершенствованию правового положения муниципальных учреждений будут проводиться путем реализации Федерального закона от 8 мая 2010 года N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений". Они направлены на повышение эффективности предоставления муниципальных услуг в условиях сохранения (либо снижения темпов роста) расходов бюджетов на их оказание. Должны быть созданы условия и стимулы для сокращения внутренних издержек учреждений и привлечения (легализации) ими внебюджетных источников финансового обеспечения, повышения эффективности и открытости их деятельности, а также возможности и стимулы для органов местного самоуправления городского округа Нальчик по оптимизации подведомственной сети.
Предполагается изменить механизмы финансового обеспечения бюджетных учреждений (с расширенным объемом прав), оказывающих муниципальные услуги:
перевести их с 1 января 2012 года со сметного финансового обеспечения на предоставление субсидии на выполнение муниципального задания;
предоставить право бюджетным учреждениям (с расширенным объемом прав) зачислять доходы от приносящей доходы деятельности в самостоятельное распоряжение этих учреждений;
исключить субсидиарную ответственность муниципального образования по обязательствам бюджетных учреждений (с расширенным объемом прав);
расширить права бюджетных учреждений по распоряжению любым закрепленным за ними движимым имуществом, за исключением особо ценного движимого имущества, перечень которого устанавливает орган местного самоуправления, выполняющий функции учредителя соответствующего учреждения.
Создание нового типа муниципальных учреждений - казенного учреждения, статус которого, по сути, совпадает с ранее закрепленным в законодательстве Российской Федерации статусом бюджетного учреждения, будет сопровождаться дополнительным ограничением в виде зачисления всех доходов, полученных от приносящей доход деятельности, в соответствующий бюджет. При этом процедура перевода бюджетных учреждений в казенные учреждения должна будет обеспечить минимизацию организационных мероприятий, связанных с изменением статуса казенных учреждений, и сведение их только к внесению изменений в устав (типовой устав) учреждения или положение о нем.
При этом первоначальные нормативы затрат на оказание услуг бюджетным учреждением и нормативы затрат на содержание закрепленного за ним имущества должен определять главный распорядитель средств местного бюджета в отношении каждого из бюджетных учреждений исходя из размера бюджетных ассигнований, предоставленных данному учреждению по смете в 2011 году.
Перевод бюджетных учреждений на предоставление субсидий на оказание муниципальных услуг потребует совершенствования практики формирования муниципальных заданий для муниципальных учреждений и их финансового обеспечения.
Муниципальные задания для бюджетного учреждения в соответствии с предусмотренными его учредительными документами основными видами деятельности будет устанавливать орган, осуществляющий функции и полномочия учредителя.
Для обеспечения реализации полномочий бюджетных учреждений в 2011 году необходимо реализовать заложенный в Бюджетном кодексе Российской Федерации принцип использования проектов муниципальных заданий на оказание муниципальных услуг при планировании бюджетных проектировок на 2012 год.
В этих целях главным распорядителям бюджетных средств, разрабатывающим проекты муниципальных заданий на оказание муниципальных услуг муниципальными учреждениями, необходимо в рамках подготовки проекта бюджета разрабатывать и представлять в Департамент финансов местной администрации городского округа Нальчик сводные показатели муниципальных заданий.
VII.Развитие системы муниципального финансового контроля
Переход к программному бюджету, реализация положений Федерального закона от 8 мая 2010 года N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" и внедрение новых форм финансового обеспечения муниципальных услуг требуют комплексного реформирования системы муниципального финансового контроля, основанной на конституционных принципах разграничения предметов ведения и полномочий органов местного самоуправления.
В рамках данного раздела планируется внести изменения в действующие нормативные правовые акты, регламентирующие порядок осуществления муниципального финансового контроля.
VIII.Организация реализации программы
Управление реализацией Программы целесообразно организовать по проектному принципу.
Для руководства реализацией данной Программы, координацией и контролем за ее исполнением необходимо создание рабочей группы при местной администрации городского округа Нальчик с включением в состав представителей отраслевых подразделений местной администрации городского округа Нальчик.
Организация выполнения мероприятий Программы должна осуществляться в рамках ежегодно утверждаемого плана.
В план на 2011 год предлагается включить основные мероприятия, которые необходимо выполнить для того, чтобы учесть результаты Программы при формировании бюджетных проектировок на очередной финансовый год.
В 2011 году предлагается реализовать мероприятия Программы в части принятия базовых нормативных правовых актов для реализации Федерального закона от 8 мая 2010 года N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений".